Leistungsbilanzsalden innerhalb der Eurozone: Heiner Flassbeck

Nicolas, Thomas und ich (Wolfgang) haben am 31. Oktober an einem Webinar der INET YSI Finance, Law & Economics Working Group mit Heiner Flassbeck zum Thema Leistungsbilanzsalden innerhalb der Eurozone teilgenommen.   Wir hatten Gelegenheit, Heiner Flassbeck einige Fragen aus unserer Perspektive zu stellen, beispielsweise zur Effektivität des von ihm geschaffenen „Makroökonomischen Dialogs“ bei der Koordination der nationalen makroökonomischen Politiken der Mitgliedsstaaten der Eurozone.

Ihr könnt Euch das webinar hier anschauen (oder anhören).

Aus unserer Sicht sieht Thomas Wieser die Grenzen der Möglichkeiten makrooökonomischer Koordination innerhalb der Eurozone mithilfe gegenwärtig existierender europäischer Institutionen weitaus realistischer als Flassbeck, der zu glauben scheint, informelle, rechtlich nicht bindende und rechtlich nicht per Zentralgewalt durchsetzbare Vereinbarungen der  Mitgliedsstaaten – oder gar unverbindliche Empfehlungen des Gremiums „makroökonomischer Dialog“ – würden hierfür genügen. 

Was Wieser dort kurz beschreibt, hört sich in einem juristischen Standardlehrbuch zum Europarecht (Oppermann/Classen/Nettesheim 2015: Europarecht. München 2016) so an:

„In der souveränen Staatlichkeit der Mitgliedsstaaten liegt der Anspruch begründet, die Letztentscheidung über den Weg des Gemeinwesens zu treffen. Dies schließt eine grenzenlose und vorbehaltslose Anerkennung des Vorranganspruchs des EU-Rechts aus.  Die obersten Gerichte der MSen haben sich vor dem Hintergrund ihrer Aufgabe, die nationalen Verfassungsordnungen zu schützen, daher nicht überall dem unbedingten Vorranganspruch des EuGH unterworfen. Nähme man diesen Anspruch wirklich ernst, könnte man den MSen kaum mehr Souveränität zuschreiben. Insofern verwundert es nicht und ist es im Grundsatz konsequent, wenn jedenfalls einige MSen weiterhin Grenzen ziehen, jenseits derer sie der eigenen Verfassungsordnung Vorrang vor dem EU-Recht einräumen. Zwischen der EU-Ordnung und den nationalen Ordnungen besteht insofern eine politische Schwebelage; rechtlich ist die Souveränität bei den Mitgliedsstaaten verblieben.  Der Versuch einer Verwischung des Souveränitätsbegriffs („geteilte Souveränität“ etc.) ändert daran nichts und ist häufig europapolitischen Motiven geschuldet.“ (Oppermann/Classen/Nettesheim 2016, Europarecht, München: C.H. Beck, S. 150) 

„Die EU entspricht weiterhin nicht dem Typ des Völkerrechtssubjekts Staat. Man kann zwar mit guten Gründen behaupten, daß die Kriterien des Staatsgebiets und Staatsvolks bereits auf Unionsebene erfüllt sind. Das rechtfertigt jedoch allenfalls die Annahme von Para-Staatlichkeit, aber eben nicht von souveräner Staatlichkeit. Die für die Staatlichkeit letztlich ausschlaggebende Staatsgewalt muss in ihrer Substanz den Mitgliedstaaten verbleiben. Beim existenziellen Konflikt setzt sich die Hoheitsgewalt der Mitgliedstaaten durch. Der existenzielle Konflikt ist gegeben, wenn die Mitgliedstaaten Rechtsakte der Union befolgen sollen, die sie für unionrechtswidrig, verfassungswidrig oder existenzgefährdend halten. Dann kommt es auf die Möglichkeit der Nullifikation und Sezession an.“ (Kühl/Reicholdt/Ronellenfitsch 2011: Einführung in die Rechtswissenschaft. München: C.H. Beck, S. 268)

Zwar haben die Mitgliedsstaaten unterschiedlicher Gruppen innerhalb des per völkerrechtlichem Vertrag begründeten, „bestenfalls para-staatlichen“ (Kühl/Reicholdt/Ronellenfitsch 2011, 269-271) Staatenverbunds EU per völkerrechtlichem Vertrag Teile ihrer souveränen Hoheitsrechte an eine supranationale europäische Instanz abgegeben.  So haben die Mitgliedsstaaten der Eurozone ihre Währungshoheit und das souveräne Recht auf eine eigenständige nationale Geldpolitik aufgegeben und der europäischen Zentralbank übertragen; die Mitglieder des Schengenraums haben ihre souveräne Grenzhoheit gegenüber den anderen Mitgliedsstaaten des Schengenraums aufgegeben.  

Entscheidet sich aber ein Mitgliedsstaat, ein solches völkerrechtliches Abkommen wieder zu verlassen, kann die EU ihn letztendlich nicht daran hindern.  Hierzu braucht man nur die katalonischen Separationsbemühungen gegenüber Spanien mit dem Brexit zu vergleichen: die spanische Regierung in Madrid schickte die spanische Polizei nach Barcelona,  um das verfassungswidrige Unabhängigkeitsreferendum Kataloniens zu unterbinden; eine europäische Verfassung oder gar eine europäische Polizei, die Brüssel nach London schicken könnte, gibt es nicht einmal.  Anders als in einem Bundesstaat verbleibt in einem Staatenbund – wie auch dem engen Staatenverbund der EU – jedem Mitgliedsstaat das Recht auf Sezession.  Daß das auf globaler Ebene mit völkerrechtlichen Verträgen nicht anders ist – auch deren Einhalten kann nicht von einer Zentralinstanz durchgesetzt, sondern nur von anderen Mitgliedern der internationalen Gemeinschaft mit Sanktionen beantwortet werden –  lernt nicht nur jeder Jurastudent im ersten Semester und ist regelmäßig jeder Tageszeitung zu entnehmen, sondern hat kürzlich auch die Neue Züricher Zeitung sogar in allgemeiner Form recht lapidar bemerkt.

Anders als ein Bundesstaat gegenüber seinen teilsouveränen Gliedstaaten hat nämlich die EU letztlich – mangels Gewaltmonopol, das ihr erst Staatlichkeit verleihen würde – keine Handhabe, EU-Recht gegenüber den MSen zuverlässig durchzusetzen.  Sie kann ein Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH einleiten – mit anschließender Geldstrafe oder Sanktionen (siehe dazu Oppermann/Classen/Nettesheim, a.a.o., S. 201f.).   Erfüllt der MS weiterhin EU-Recht nicht, kann er dazu – anders als ein privatrechtlicher Vertragspartner, gegen den  zwangsvollstreckt werden kann, wenn er nicht pünktlich wie vereinbart leistet – nicht gezwungen werden. 

Der Verlauf der Vertragsverletzungsverfahren gegenüber Polen und Ungarn in der Frage der Verteilung der Flüchtlinge und gegenüber Polen in der Frage seines Verfassungsgerichts dürfte  auch praktisch zeigen, wie zahnlos die Durchsetzungsmöglichkeiten der EU im Fall existenzieller Interessenkonflikte zwischen EU und MSen tatsächlich sind.

Und auch der Verlauf des seit 2011 mit dem „Sixpack“ möglichen gesamtwirtschaftlichen Ungleichgewichtsverfahrens gegenüber Deutschland und seinen permanenten Leistungsbilanzüberschüssen zeigt, daß die EU-Kommission hier trotz mehrerer Anläufe praktisch gar nichts gegenüber Deutschland erreicht hat. Auch die Ermahnungen des IWF blieben folgenlos. 

Insofern erscheint Flassbecks Vorstellung, die makroökonomische Koordination der nationalen Wirtschaftspolitiken der MSn durch zentral durchgesetzte Koordination auch noch der Lohnstückkostenentwicklung – die ja dafür auch noch den nationalen Tarifpartnern der MSn aus den Händen genommen werden müsste – erreichen zu können, als in rechtlicher Unwissenheit wurzelnde gefährliche utopische Naivität.   Flassbeck war ein Mitkonstrukteur der Eurozone. 

Warum aber funktionierte dann das ja auch auf völkerrechtlichen Verträgen beruhende Bretton-Woods-System immerhin für fast 30 Jahre leidlich gut, bevor es 1973 zusammenbrach?  Weil der damalige Hegemon es durchsetzte – und in seinem Interesse gestaltete (weswegen der Keynes-Plan – der Plan des abtretenden Hegemonen Großbritannien – abgelehnt und der White-Plan des frischgebackenen Hegemonen USA umgesetzt wurde).  In der Eurozone haben wir das Problem, daß es eben zwischen dem Hegemonenduo Deutschland und Frankreich Interessenkonflikte und Konkurrenzparadoxa gibt, die ein kraftvolles gemeinsames Handeln immer wieder ausbremsen.

Aber auch die blinden Flecken, die unnötigerweise entstehen, wenn Ökonomen und Juristen sich gegenseitig ignorieren und nicht verstehen, und noch dazu das Phänomen der Macht ignorieren, haben hier  ganz praktisch und auf gefährliche Weise zu dysfunktionalen Institutionen geführt.  Stützel hatte diese Gefahren schon 1952 erkannt – dies scheint bei Flassbeck, der sich ja auf Stützel beruft, aber nie angekommen zu sein:

„Die herrschende Spezialisierung der Wirtschaftstheorie, Privatrechtslehre und Staatslehre birgt große Gefahren. Die zunächst am äußerlichsten erscheinende Gefahr ist, daß die isolierte Erarbeitung der Grundlagen der drei Gebiete zur Entwicklung unterschiedlicher Terminologien führt. Jedoch hat schon dies, was zunächst als Äußerlichkeit erscheinen mag, bedeutende Konsequenzen. Die nachträgliche Verbindung der drei Gebiete wird dadurch in so hohem Maße erschwert, daß sie gewöhnlich völlig unterbleibt oder sich aber auf die bloße Erwähnung, Benennung und Ergänzung des in einem der Zweige Erarbeiteten durch die Vertreter der anderen Zweige beschränkt. Der Rechtspolitik und Wirtschaftspolitik, die ja auf die Ergebnisse aller drei Disziplinen gleichermaßen angewiesen sind, bleibt danach häufig keine andere Möglichkeit, als sich im günstigeren Fall eklektizistisch jeweils ad hoc die von ihnen benötigten wissenschaftlichen Ergebnisse zusammenzusuchen, im ungünstigeren Falle aber sich denjenigen Versuchen der Zusammenschau der Probleme aller drei Disziplinen auszuliefern, die abseits der Fachwissenschaften von Historikern oder gar Journalisten ihnen als Konzeptionen gesellschaftlicher Ordnungen angeboten werden. Mag auch die politische Praxis immer wieder in dieser Weise eine überschauende Betrachtung der Probleme aller drei Disziplinen gebieten, so bleibt doch unter diesem Verfahren des „getrennt Marschieren, vereint Schlagen“ der Zusammenhang der drei Problembereiche unsystematisch. Insbesondere kann bei einer Reihe prinzipiell gleichartiger Probleme der verschiedenen Zweige schon wegen der unterschiedlichen Terminologie diese Gleichartigkeit überhaupt nicht erkannt werden. Dazu tritt aber noch, daß häufig von dem einen Zweig Ergebnisse der anderen Zweige in kraß simplifizierender Weise übernommen werden.“ (Wolfgang Stützel: Preis, Wert und Macht. Analytische Theorie des Verhältnisses der Wirtschaft zum Staat. Aalen: Scientia Verlag 1972, S. 65f. – Nachdruck von Stützels 1952 verfaßter Dissertation)

Daher halten wir es für sinnvoll, diese Bereiche von vorneherein systematisch einzubeziehen und zu integrieren: 

Wie genau?  Siehe unsere Einführung hier

Was heißt das nun für die Eurozone und die EU?  Die übliche Kritik an der EU ist, sie sei zu zentralistisch und undemokratisch – und müsse „demokratisiert“ (Varoufakis) oder gleich komplett abgeschafft (neue Rechte) werden.  Oben haben wir gesehen, daß gleichzeitig das genaue Gegenteil der Fall ist:  es fehlt an zentraler Entscheidungs-, Handlungs- und Durchsetzungsfähigkeit, um die Eurozone zum funktionieren zu bringen – und an vernünftiger makroökonomischer Politik.  Für eine Bundesrepublik Europa wäre also beides nötig: (1) Zentralisierung und Monopolisierung von Gewalt auf gesamteuropäischer Ebene, die aus den Mitgliedsstaaten einer Union teilsouveräne Gliedstaaten einer föderalen Republik – analog den Bundesländern innerhalb der Bundesrepublik Deutschland oder den 52 Staaten der United States of America – machen würde.  Und (2) Dezentralisierung und Teilung der gesamteuropäischen Staatgewalt durch die republikanischen Grundprinzipien echter Volkssouveränität, echter Gewaltenteilung, und einer föderalen inneren Struktur.  

Doch hier zeigt sich eine Schwierigkeit im Bauen demokratischer Staaten: ihre innere Struktur ist widersprüchlich:  Staatlichkeit setzt ein zentrales Gewaltmonopol voraus; dies ist eine Vorbedingung für eine demokratische Regierung, denn Demokratie ist eine Staatsform.  Demokratische und rechtsstaatlichen Prinzipien schwächen dann aber dieses Gewaltmonopol wieder, indem sie es teilen (Gewaltenteilung) und dem dezentralen Willen aller freien Bürger unterwerfen (Volkssouveränität) und auch den Staat selbst und seine Verwaltung ans Recht binden (Rechtsstaatsprinzip).   Einerseits müssen also Gewalt und Souveränität zentralisiert werden, andererseits dann aber auch wieder geteilt und dezentralisiert.  Doch genau auf dieser widersprüchlichen Struktur – die schwer herzustellen ist und deren reale Entstehungsgeschichte auf der Ebene der europäischen Nationalstaaten wir Europäer größtenteils vergessen haben – basiert der Erfolg bürgerlich-demokratischer Rechtsstaaten.

Edmund Burke hat das sich daraus ergebende Dilemma in seinen Anmerkungen zur französischen Revolution sehr schön auf den Punkt gebracht:

“To make a government requires no great prudence. Settle the seat of power, teach obedience, and the work is done.  To give freedom is still more easy. It is not necessary to guide; it only requires to let go the rein. But to form a free government, that is, to temper together these opposite elements of liberty (*Privatrecht, Demokratie) and restraint (*Öffentliches Hoheitsrecht, Privatrechtsdurchsetzung per Zwangsvollstreckung) in one consistent work, requires much thought, deep reflection, a sagacious, powerful, and combining mind.”  (Edmund Burke: Reflections on the Revolution in France)

Wurden solche Staaten in der realen Geschichte jemals über einen Rousseau’schen „Gesellschaftsvertrag“ geschaffen – denn das ist ja das Ideal, das uns heutigen Europäern für einen europäischen Bundesstaat vorschwebt, und an dem wir die 2005 in Frankreich und den Niederlanden gescheiterten Volksabstimmungen über eine europäische Verfassung  orientiert hatten?  Georg Jellinek, dessen Drei-Elemente-Lehre bis heute jeder Jurastudent im 1. Semester als 1×1 der Staatstheorie lernen muß, und der für seinen Klassiker „Allgemeine Staatslehre“ die Entstehung und Entwicklung von Staaten vergleichend analysiert hat, kommt zu dem lapidaren Schluß:

„Die Vertragstheorie als Lehre vom primären geschichtlichen Entstehungsgrund des Staates ist bei dem Mangel jeglicher historischer Basis vom Standpunkte heutiger Wissenschaft nicht ernstzunehmen.“ (Georg Jellinek 1914: Allgemeine Staatslehre. Berlin: 3. Aufl. Häring, S. 214)

Jellinek sortiert sie daher als nach bereits erfolgter Staatsformierung nachgeschobene Staatsrechtfertigungslehre ein; die Formierung der modernen Nationalstaaten war zu Rousseaus Zeiten bereits abgeschlossen. Realistischere Theorien der Staatsformierung finden wir in der Frühphase des Entstehens der modernen europäischen Nationalstaaten, etwa bei Jean Bodin, dem Begründer des modernen Souveränitätsbegriffs – ein Name, der heute im Kontext der europäischen Einigung so gut wie nie auftaucht.  Doch auch die aktuelle empirische vergleichende Föderalismusforschung kommt hier zu recht eindeutigen Ergebnissen:

„It is … notable that the single most important area that has been identified as the critical factor in the origins of both confederations and federations has been defence and security.  In his masterly historical survey of confederations that briefly sketched out the theory and practice of federal unions in Switzerland (1291-1798; 1815-48), the Unites Provinces of the Netherlands (1579-1795), Germany (1815-66) and the USA (1781-89), Murray Forsyth has confirmed that the ‘classic confederation is basically a unity capable of waging war’.“  (Michael Burgess 2006: Comparative Federalism, London/New York: Routledge, S. 76)

Dies war auch in den Anfängen der heutigen EU nach dem 2. Weltkrieg nicht anders. Hier ging es nicht zuletzt um einen kräftebündelnden Zusammenschluss gegen die kommunistische Bedrohung aus dem Osten (kalter Krieg).  Mit dem Wegfall des Sozialismus nach 1989 jedoch begann die EU zu „wuchern“, expandierte zu schnell und zu unüberlegt, auf der Basis siegestrunken-hurraliberaler marktfundamentalistischer, aber unrealistischer Wirtschaftstheorie, die den Vertrag von Maastricht prägte.  Erst die Finanzkrise von 2008 und die anschließende Eurokrise – und die schon 2005 begonnene demokratische Rezession – führte in Westeuropa zu einem unsanften Aufwachen  aus der marktfundamentalistisch-libertären Trance der 1990er Jahre. 

Francis Fukuyama, der 2011 und 2015 seine große zweibändige global vergleichende Untersuchung zur Entstehung und Entwicklung des Staats als Institution veröffentlicht hat (Band 1: „Origins of Political Order“ Band 2: „Political Order and Political Decay„) und dort auf ganz breiter Grundlage die Frage zu beantworten versucht, wie man zu einem so paradiesischen modernen Staat wie dem heutigen Dänemark kommt, kommt dort zu dem Schluss:  

“Why, in the early 21st century, are some countries, like Germany, characterized by modern, relatively uncorrupt state administrations, while countries like Greece and Italy are still plagued by clientelistic politics and high levels of corruption? And why is it that Britain and the United States, which had patronage-riddled public sectors during the nineteenth century, were able to reform them into more modern merit-based bureaucracies?

The answer as we will see is in some respects discouraging from the standpoint of democracy. The most modern contemporary bureaucracies were those established by authoritarian states in their pursuit of national security.  This was true, as we saw in Vol. 1, of ancient China; it was also true of the preeminent example of the modern bureaucratic rule, Prussia (later to become the unifier of Germany), whose weak geopolitical position forced it to compensate by creating an efficient state administration. On the other hand, countries that democratized early, before they established modern administrations, found themselves developing clientelistic public sectors. The first country to suffer this fate was the United States, which was also the first country to open the vote to all white males in the 1820s.  It was also true of Greece and Italy, which for different reasons never established strong, modern states before they opened up the franchise.

Sequencing therefore matters enormously.  Those countries in which democracy preceded modern state building have had much greater problems achieving high quality governance than those that inherited modern states from absolutist times.” (Fukuyama 2014, Political Order & Political Decay, 29-30)  

Es erscheint paradox, daß gut und relativ unkorrupt funktionierende Demokratien sich eher aus zentralistischen, absolutistischen als aus früh demokratisierten Staaten entwickelt haben sollen.  Und doch ist dies ein eindeutiges Ergebnis von Fukuyamas breiter Untersuchung.  

Solche auf den ersten Blick paradoxe, auf den zweiten Blick jedoch einleuchtenden Einsichten werfen vielleicht etwas mehr Licht darauf, wo – jenseits der üblichen, mit gutgemeintem moralischen Impetus vorgetragenen Positionen – einige der eigentlich zentralen (aus guten Gründen normalerweise ungenannten und deshalb vielen nicht klar bewußten) Entwicklungsprobleme von Eurozone und EU liegen könnten.   Welcher Europäer erinnert sich schon gern an die Phase der Formierung der europäischen Nationalstaaten – ein Zeitalter des Dauerkriegs (Charles Tilly’s „war makes the state, and the state makes war“), das man mit der EU ja gerade überwinden will? 

Anders als die EU-feindlichen Neonationalisten und Flassbeck, der informelle Einigungen für ausreichend hält, um die nationalen Wirtschaftspolitiken der Euro-Mitgliedsstaaten zu koordinieren, sind wir der Meinung, daß zwischenstaatliche Konkurrenzparadoxa so nicht in den Griff zu bekommen sind. Wir meinen, daß dafür weitere Integrationsschritte mit dem Ziel einer europäischen Bundesstaatlichkeit für die Selbstbehauptung Europas in einer sich stark verändernden globalen Welt  unverzichtbar sind.  Und dafür ist in erster Linie, da stimmen wir mit Dieter Grimm überein, eine klare Zielvorstellung mit überzeugender Begründung nötig. Gemeinsame europäische Grenzsicherung und eine gemeinsame europäische Armee, die qua innereuropäischem Nachwuchsmangel wohl unausweichlich nur noch eine mit außereuropäischen Jünglingen besetzte Söldnerarmee wie die des imperium romanum in seiner Spätphase werden kann, sind dafür notwendige Bedingungen (siehe dazu den globalen Überblick über Durchschnittsalter sowie die Altersstruktur von Europa und Afrika).  Schaut man auf die demographische Entwicklung südlich und östlich des Mittelmeers, dann sieht man:  es dürfte vor allem der äußere Druck auf Europa werden, der aus diesen youth-bulge-Regionen in den nächsten Jahrzehnten kommen wird, der die Notwendigkeit gemeinsamer europäischer Staatlichkeit bewußtmachen wird. 

Der Rückzug der USA aus Syrien, der möglicherweise mittelfristig von einem schrittweisen Rückzug aus der NATO und einem neuen Isolationismus der strauchelnden Weltmacht gefolgt werden könnte, verstärkt diese Notwendigkeit ebensosehr wie die Erkenntnis, daß sich in den ehemaligen Kolonien längst (und aus verständlichen Gründen) ein antiwestlicher, revanchistischer Diskurs entwickelt hat und wächst, was – wie von den Nachdenkseiten dokumentiert – der späte Zbigniew Brzezinski gegen Ende seines Lebens noch klar bemerkt hat (siehe hier, ab dem per Suchfunktion zu findenden Satz, „Fünftens sollten wir den jüngst politisch in Aufruhr geratenen Massen der nicht-westli­chen Welt besondere Aufmerksamkeit widmen.“).  

Die enormen Schwierigkeiten, die ein solcher Integrationsschritt zu überwinden hat, faßt Martin van Creveld hier treffend und ironisch zusammen.

Siehe hierzu auch:

Nicolas Hofer 2017: „Freedom, the Law and The State:  A Comparative Sketch of three Core Institutions of Open Societies with a view to the Future of European Integration“  (hier zum download: Präsentation, Paper);

Einführend unseren Legal Institutionalism – Artikel. 

Eine Einführung in unseren Vorschlag zur paradigmatischen Grundlegung einer Politischen Ökonomie, die institutionelle Probleme wie die oben beschriebenen von vorneherein systematisch miterfassen kann, gibt es hier in Form einer Vortragsreihe.

Eine Einführung in die vergleichende Geschichte der Institution „Staat“ gibt Francis Fukuyama in diesen Vorträgen.

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